M. Jean Luc Berasconi, économiste chef à la Banque Mondiale : «un goût d’inachevé»

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La Tunisie possède un grand potentiel et pourrait devenir  un jour le tigre de la Méditerranée.  D’ici là, notre économie est sous l’emprise du lobbying et continue de l’être trois ans après la Révolution. Le système économique qui existait sous Ben Ali n’a pas véritablement changé. C’est le constat sans appel du rapport de la Banque Mondiale. Pour mieux affirmer ce constat dans ce rapport, la Banque lui a donné le titre de « Révolution inachevée… ». M. Jean Luc Berasconi, économiste chef à la Banque mondiale, nous explique les raisons qui ont amené la Banque mondiale à cette analyse. Interview

Quels sont les protagonistes de ce rapport ?

Le rapport s’est basé sur nombreuses analyses  circonstancielles qui ont été selon les secteurs menées par des experts et des équipes de la Banque mondiale en collaboration avec des experts tunisiens en particulier du monde académique, de l’Institut national des statistiques. Plusieurs instances tunisiennes ont aussi  participé au travail analytique qui a alimenté ce rapport. En termes de contexte et de justification du rapport, il faut savoir que la BM dans tous les pays dans lesquelles elle intervient fait des rapports approfondis analytiques de la situation économique surtout structurelle à la croissance et au partage de richesse à une fréquence de trois ou quatre ans. En Tunisie le dernier rapport de ce genre a été fait en 2009 en ce concentrant  plus sur l’aspect innovation.

Vous avez dévoilé des informations percutantes sur l’économie tunisienne, pourquoi vous ne les avez pas publiées à l’époque de l’ancien régime ?

Ces informations certes n’étaient pas disponibles avant la Révolution. Par définition  par exemple une partie du rapport se base sur les données des entreprises confisquées après la Révolution, donc cela n’était pas disponible avant. De nombreuses données statistiques ne l’étaient pas non plus. Cela étant, il y avait l’information quantitative qui était disponible et qui montrait bien certains problèmes que nous avons mentionnés dans ce rapport. Ces mêmes informations et problèmes ont été soulevés par la Banque mondiale dans différentes publications à l’époque. Ce que nous avons appris de cette période c’est que la manière ou le langage dont ces informations ont été communiquées étaient  diplomatiques ou technocratiques. En plus claire, elles étaient  un peu masquées.

Vous insistez dans votre rapport sur la nécessité pour la Tunisie d’adopter un nouveau modèle économique, alors pour certains économistes, le modèle économique ne peut pas être un point de départ mais un résultat ?

C’est certain que les opinions peuvent diverger sur ce point. Je pourrais vous donner  un contre exemple, le code d’incitation à l’investissement n’a pas réussi en Tunisie, car il n’était pas ancré dans une vision globale stratégique. Qu’est ce qui a été fait pour la réforme du code ? En fait  le projet du nouveau code, on l’a consulté,  tout le monde y a donné son apport.  On voulait faire plaisir à tout le monde et finalement, on fait plaisir à personne et  le code a été retiré. Donc notre point de vue est de dire que c’est mieux d’avoir une vision, un modèle économique. Cela  ne va pas être un plan au sens archaïque du terme, mais au moins une vision d’objectifs stratégiques clairs pour orienter les réformes. Si je reprends l’exemple du code de l’investissement, c’est cette vision qui permet au gouvernent de dire qu’en se basant sur notre vision que nous avons pu mettre en place ce code. C’est un débat intéressant un petit peu académique mais en fin du compte, ce sont les réformes qui comptent. Si on a une vision sans réformes, ça ne sert à rien. Etant donné que les changements auxquels on fait référence sont profonds, mieux vaut les orienter dans le cadre d’une vision.

Quelles sont vos recommandations au gouvernement pour le nouveau code d’investissement ?

Notre point de vue en droite ligne avec les orientations du rapport. Le code devrait être revu assez fondamentalement, surtout par rapport  à l’accès au marché. C’est-à-dire avoir une définition claire de quel marché on est prêt à ouvrir et là on parle des investisseurs locaux et étrangers. Avoir une analyse solide pour réduire la liste des secteurs où les restrictions sont fortes.

Mais la restriction n’est pas toujours négative,  la restriction favorise la transparence ? Donc la question qui se pose comment peut-on être libéral tout en  protégeant en même temps son économie?

C’est un choix stratégique. Il existe des secteurs stratégiques qu’il ne faut pas ouvrir à tout le monde pour des raisons économiques sécuritaires. D’autres secteurs, la restriction nous échappe. Il faut regarder cette liste eu ayant l’œil critique et en gardant le socle d’activité où il faut des autorisations et des restrictions. Le deuxième aspect qu’il faut absolument revoir c’est l’incitation notamment fiscale. Si l’objectif était de développer les industries  dans les régions, force est de constater  que le code n’a pas atteint ces objectifs. La plus part soit 60% des incitations sont allés à des secteurs qui en ont pas besoin  à savoir les mines, l’énergie et le secteur financier. En même temps, selon notre rapport, 20% des entreprises dans les secteurs des industries chimique et électrique, n’auraient pas investi s’il n’y avait pas ces incitations. Ce n’est pas rien. Il faut commencer par évaluer le code, le placer dans un contexte économique libéral et puis procéder aux reformes  dans cette  même orientation libérale. Dans ce sens,  la décision du gouvernement de mettre le code de côté et d’avoir une reforme plus ambitieuse n’est pas forcement une mauvaise décision. Mais il ne faut pas que cela traine non plus.

La Tunisie s’est déjà engagée dans des réformes fiscales, bancaires… Que pensez-vous de ces réformes, sont-elles parties prenantes d’une vision générale comme le recommande votre analyse ?

Notre rapport est un travail de longue haleine qui s’est déroulé sur plusieurs années et sur des analyses sectorielles qui se sont développées au cours des 12 à 24 derniers mois. Donc c’est certain qu’on a pas attendu la semaine dernière pour avoir un dialogue avec les parties prenantes sur certains aspects du rapport ou des réformes pour lesquelles elles plaident. Dans le rapport, il y a quatre thèmes qui nous semblent importants pour une action immédiate : l’environnement de la concurrence, la bureaucratie et l’allègement réglementaire,  le secteur financier et la protection sociale. Sur tous ces aspects, il y a des réformes qui ont débuté. La vison ou l’orientation stratégique qui ont été proposées le 8 septembre par le gouvernement va dans cette direction. En partie, on aurait préféré que cette proposition vienne un peu plus tôt.

Vous dites que l’économie est sous l’emprise d’une poignée de personnes et continue de l’être même trois ans après la Révolution ? Cela veut-il dire que les réformes engagées par le gouvernement ne sont pas assez courageuses pour changer cette donne ?

Déjà il faut savoir que les réformes prennent du temps à avoir un impact sur l’économie. D’ailleurs, celles engagées en Tunisie, ne sont pas encore mises en œuvre. Si on prend le cas de la concurrence, le projet de loi sur la concurrence est toujours en débat à l’Assemblee nationale constituante. Donc on ne peut pas en tirer un bilan et juger de son efficacité  tant qu’elle n’est pas mise en œuvre.  pour la simplification réglementaire, le gouvernement actuel a pris des mesures importantes pour accélérer tout un processus de simplification réglementaire. Cela ne demande ni loi ni réglementation, c’est juste il s’agit d’arrêter ou d’éliminer  certaines procédures et formalités. Le chef du gouvernement a clairement indiqué qu’il attend que le processus soit terminé d’ici fin octobre. C’est en cours, donc on ne peut pas en faire un bilan. La restructuration des banques, elle est en cours aussi.

Pour le secteur bancaire, le gouvernement s’est déjà engagé dans une réforme, il s’agit de la recapitalisation des banques publiques en injectant une première fois 500 et une deuxième fois 1000 millions de dinars, pour relancer ces banques, appelez-vous cela une réforme ?

La recapitalisation en elle-même n’est pas une réorme. La réforme c’est la restructuration des banques plus une recapitalisation. C’est dans l’intérêt de personne que ces banques disparaissent. Vous avez un secteur bancaire où les banques publiques sont dans un mauvais état. Elles ont beaucoup de casseroles qu’elles trainent derrière elles. Si vous y remédiez ce qui est dans l’intérêt de tout le monde, il faut d’une part restructurer ces banques et donc changer fondamentalement la gouvernance. Réformer la gouvernance c’est réformer la manière dont les conseils d’administration et dont l’État gère sa tutelle. Cela fait deux fois qu’on recapitalise on ne peut pas dire que c’est un succès. Il faut voir aussi la manière de gestion de ces banques. Avec une recapitalisation sans restructuration, il est fort probable de se retrouver avec la même problématique d’ici trois ans. Ni le gouvernement, ni la Banque mondiale ni encore moins le contribuable n’ont intérêt à ce qu’on arrive là. Et je pense que par rapport à ce point, il ya une convergence de point de vue entre le gouvernement et la Banque mondiale.

Vous parlez dans votre rapport de libéralisation, la privatisation de ces banques serait-elle la solution à cette crise ?

C’est un moyen qui a été utilisé dans beaucoup de pays, mais le gouvernement tunisien a fait le choix de ne pas aller dans cette direction.  C’est possible de le faire mais à condition qu’il y ait des changements fondamentaux dans la gouvernance et la gestion de ces banques. Il y a un paradoxe dans le secteur bancaire tunisien. Vous avez un nombre relativement élevé  d’institutions bancaires, 21,  contre une concurrence relativement faible. D’une part il y a des petites banques qui n’ont pas une économie d’échelle concurrentielle et de grandes banques notamment publiques qui sont peu performantes ? Cela crée un espace concurrentiel inéquitable. Ce qui fait que la concurrence n’évolue pas. Une fois le problème des petites banques sera réglé et  celles-ci deviennent plus concurrentielles, cela permettra au secteur de passer  vers l’innovation et la technologie, vers de nouveaux produits et plus de financement des entreprises et donc plus de concurrence.

Selon votre rapport aussi vous dites que l’économie tunisienne est conservatrice, alors que presque tout le monde croyait le contraire ? Comment est ce possible ?

Effectivement, cela a surpris toute l’équipe qui a travaillé sur le rapport. On estime qu’il y a encore 50% de l’économie tunisienne fermée à des investisseurs et à des opérateurs qu’ils soient locaux ou étrangers.  C’est beaucoup. Cela ne veut pas dire qu’il faut une ouverture à 100%. Il faut voir les secteurs qui font le monopole et les libérer.

Quels sont les secteurs que le gouvernement devrait  libérer ?

Le bon exemple pour moi c’est le secteur de la télécommunication. Dans le secteur de la télécommunication, il y a des segments concurrentiels encore monopolisés notamment celui de la fourniture de service internet et celui de l’international. Les marchés sont encore fermés. La Tunisie compte cinq fournisseurs d’internet dont deux essaient de survivre, contre une vingtaine dans les pays de l’Europe de l’Est par exemple. Devant ce marché fermé, il n’y a pas de concurrence et donc vous êtes obligés de subir une qualité de service médiocre. Le secteur télécom est l’un des secteurs le plus créateur d’emplois et le plus générateur de valeur ajoutée et contribue fortement au développement économique. Il est  important de se montrer ambitieux en termes d’ouverture de marché dans ce secteur. L’exemple du  transport maritime est aussi frappant. Il s’agit d’un marché fermé. Vous avez un opérateur privé unique au port de Radès qui gère les bateaux. Cet opérateur a pratiquement doublé ses effectifs les deux dernières années mais le temps d’attente des bateaux en rade au quai a doublé lui aussi. Une corrélation qui devrait interpeler quelque part. La question qui se pose, pourquoi ne peut-on pas associer cet opérateur à un autre partenaire qui peut être tunisien d’ailleurs pour améliorer  la gestion du port ? Cela ne concerne pas uniquement le port de Radès. Cela touche l’ensemble de l’économie. Un projet de loi qui me semble avoir un sens, c’est celui des énergies renouvelables actuellement en débat à l’ANC.  Pourquoi n’y avait-il pas intérêt à permettre à ceux qui produisent de l’énergie renouvelable de la remettre dans le réseau ? Je rappelle que ce n’est pas par rapport à un dogme de libéralisation, mais par rapport à une inclinaison naturelle de la Banque mondiale. C’est vraiment par rapport à l’analyse qui a été faite en Tunisie qui dit pourquoi cet argent qui est capturé par ces monopoles n’était-il pas investi pour  créer de l’emploi, de la richesse et aussi rendre l’économie plus compétitive ?

Dans votre rapport vous avez parlé d’emploi, de concurrence mais pas de croissance ? Pourquoi et combien nous faut-il de croissance pour créer ces 100.000 emplois que vous mentionnez dans le rapport ?

C’est vrai qu’on n’a pas d’estimation de croissance. C’est certain qu’on pense que la croissance actuelle à 2% est insuffisante. Pour réaliser 100.000 emplois il faut arriver à 7% de croissance. C’est une simulation qui est faite sur 10 ans. Ça ne va pas se faire d’une manière linéaire, car les réformes prennent du temps pour se concrétiser. Il y aura des aspects frictionnels sur le marché de l’emploi, même si les emplois sont créés, ils ne vont pas forcément tout de suite trouver preneur à cause des profils présents sur le marché. Mais dans l’ensemble avec 7% de croissance, on peut arriver à créer 100.000 emplois. Par rapport à la croissance et l’emploi, ce n’est pas seulement  le niveau de la croissance qui compte mais c’est la qualité de la croissance. C’est là-dessus que le rapport s’est  concentré.  Dans beaucoup de pays, leurs ressources à savoir le travail ou le capital  bougent d’un secteur à l’autre, là où c’est le plus productif et le plus  rémunéré. Cela n’est pas le cas de  Tunisie. Avec ces réformes ou ce nouveau modèle économique l’ambition serait que ce transfert de ressources soit fait vers des emplois supérieurs en nombre et en qualité et donc en rémunération. Cela résorberait aussi le problème de l’inadéquation entre les besoins du marché et ce que produisent les universités comme diplômés. Bien sûr, il faut en même temps réformer l’enseignement supérieur et la formation professionnelle, qu’ils soient  sans doute plus à l’écoute des demandes du marché. Le problème principal, c’est de créer des emplois et des meilleurs emplois. Ça devrait être l’agenda principal.

Le constat du rapport, c’est que l’industrie tunisienne est basée uniquement sur la sous traitance à faible valeur ajoutée. Comment peut-on basculer vers une industrie de produits finis à forte valeur ajoutée ?

La question de la sous-traitance a été en grande partie favorisée par le modèle de politique industrielle de l’offshoring qui n’est pas totalement inefficace puisqu’il a créé des emplois. Simplement, on est arrivé au bout de ce modèle. Un   professeur en économie à Boston compare l’industrie au jeu de scrubble. Plus vous avez des mots longs avec des lettres complexes plus vous avez des points. C’est le schéma de chaine de valeur ajoutée. Casser la dichotomie onshore offshore n’est pas une garantie mais impotente, car une chaîne de valeur ajoutée veut dire des intrants qui entrent dans le pays à des prix compétitifs et de bonne qualité. Actuellement ce n’est pas le cas car ces entreprises préfèrent vendre  leurs intrants ailleurs. Cela signifie que ces entreprises puissent aussi vendre en Tunisie. Vous avez vu l’exemple assez parlant dans le rapport de cette entreprise qui vent des unités d’éclairage industriel pour lesquelles il y a une demande en Tunisie, mais qui sont offshore. Car que c’est tellement compliqué de les vendre en Tunisie qu’ils sont exportés puis importés en Tunisie mais avec une marge. C’est quand même aberrant. Cette dichotomie ou ce mur chinois doit été aboli. D’où l’importance d’avoir plus de concurrence sur ces secteurs importants.

Le problème c’est quand vous demandez à ces entreprises de passer vers le produit fini, elles vous disent que cela demande des investissements dans la recherche et le développement et actuellement les banques ne sont pas prêtes à les financer.

Exactement. Le financement n’est pas facile en partie à cause du problème du secteur bancaire dont on a parlé tout à l’heure. Il faut un cadre de redressement des entreprises qui soit moderne. Une loi est actuellement en discussion à l’ANC qui devrait être adoptée et qui n’est pas du tout un sujet de controverse. Cette loi permettra de redresser les entreprises qui ont encore la chance d’être redressées et laisser sortir celles en faillite plutôt qu’elles restent sur le marché à consommer du crédit. Par ailleurs, le secteur bancaire ne pourra pas à lui seule financer le marché, il faut donc développer le marché financier notamment la Bourse et  le marché obligataire doivent prendre le relais.

Vous n’avez pas mentionné dans votre rapport l’économie informelle. Pourtant elle représente plus de 40%  de l’économie nationale et qui a certainement un impact sur la concurrence et les recettes fiscales ?

C’est bien que vous avez des chiffres mais par définition, l’économie informelle est très difficile à mesurer et par conséquent à mesurer son impact. Cela, dit la Banque mondiale a déjà fait une étude sur le commerce parallèle, un des volets importants de l’économie informelle et qui est mentionné dan le rapport. Cela a été mentionné sur le plan du marché du travail. Par contre, pour la fiscalité, nous n’avons pas de chiffres. C’est vrai que cela manquait dans le rapport.

Comment peut-on lutter contre cette économie informelle qui contribue en même temps à résorber le chômage ?

C’est très compliqué. C’est un mélange de répression et d’incitation et c’est ce que le gouvernement tente de faire. Sur les incitations, plus vous avez des droits de douanes élevés plus vous aurez de commerce informel. Réduire les droits de douane pour une partie de produits que la Tunisie ne produit pas est une mesure qui  a beaucoup de sens. Et je pense que c’est dans cette direction que les autorités commencent à réfléchir. Cela dit, il fait avoir recours à la répression, c’est vrai que c’est compliqué de le faire devant des  postes de douane submergées. Il faut y aller graduellement.

Et les réformes déjà engagées par la Tunisie peuvent-elles contribuer à la lutte contre la corruption ?

Certainement à condition de mette en place un processus de réglementation de simplification réglementaire. Que vous diminuez le nombre d’interfaces entre le citoyen, l’entrepreneur et l’Administration, vous diminuez les opportunités de corruption. Cela ne veut pas dire que la corruption disparaitra du jour au lendemain. Pour cela il faut ajouter la sanction à la simplification réglementaire.

À qui est adressé ce rapport ?

Un économiste régional qui était la semaine dernière disait que ce rapport s’adresse avant tout au citoyen tunisien. L’ambition est que ce rapport arrive au citoyen lamda. Pour ce faire nous avons fait  trois supports simplifiés du rapport en langue arabe. Donc notre ambition que cela puisse contribuer au débat économique dans une période de fin de cycle politique.

Vous ciblez le citoyen, car vous n’êtes pas sûr que le politicien prendra compte de vos recommandations .

Chaque politicien, chaque fonctionnaire et chaque  économiste est un citoyen. Simplement ce n’est pas suffisant. Si le rapport de la BM reste en catimini dans un placard, ce serait dommage. On a plus d’ambition que cela. Outre les trois supports simplifiés, nous allons sillonner les régions de l’intérieur pour rencontre les Tunisiens et débattre ce rapport. C’est une première pour la BM.

Objectivement qu’elle est la pertinence de ce rapport ?

C’est aux Tunisiens de nous dire. On fera des focus group pour évaluer ce rapport. Bien sûr nous sommes sûr qu’il est entraiment pertinent. Cela  arrive au bon moment et il pose les bonnes questions à notre avis. Il apporte également quelques réponses. Est-ce les bonnes réponses ? C’est un sujet à débattre. Nous avons discuté avec l’UGTT, le gouvernement et des partis politiques. Je me fie des agrégations, mais  il me semble qu’il y a un consensus assez général sur l’importance de rapport. Là où il y a beaucoup de discussion c’est sur la profondeur et la vitesse des réformes. Des gens qui disent que  la Tunisie est un pays où le gradualisme a toujours été la manière dont on a fait  des changements et des réformes et cela ne va pas changer.

Pourquoi avoir publié ce rapport aujourd’hui, dans une période transitoire, un gouvernement transitoire, des élections législatives et présidentielle ? 

Ce rapport est publié dans le cadre d’un cycle de rapport de la BM. Il n’y a pas de dessin particulier de la date de 10 septembre. On avait même prévu de le faire avant les vacances mais il y avait des problèmes de logistiques qui empêchaient la publication du rapport avant aujourd’hui. C’est sûr que jamais le bon moment, c’est toujours le bon moment. Maintenant que les formations politiques sont en train d’élaborer leurs programmes économiques,  le rapport serait une contribution qui les intéresse. D’ailleurs nous allons prendre contact avec des partis politiques pour leur faire part de notre rapport.

Entretien conduit par Najeh Jaouadi

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